杨东教授互金专项整治系列解读之七 – 非银支付：优化创新环境、规范行业行为、整治违规乱象
2016年10月13日，国务院办公厅公布了《互联网金融风险专项整治工作实施方案》以及包括人民银行及各部委共同印发的《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》在内的一系列互联网金融专项整治方案，明确了具体的整治重点与内容。以《互联网金融风险专项整治工作实施方案》为中心的系列专项整治方案作为近年来最严格的监管政策，对于规范各类互联网金融业态，形成公平公正的市场竞争环境，促进行业健康长久发展，提前防范化解互联网及金融行业风险，保护金融消费者的合法权益，维护金融稳定具有重要意义。
非银行支付机构（以下称“第三方支付”）是支付服务市场的有益补充，自2010年发布了《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令【2010】第2号），明确非银行机构开展支付业务试行“支付业务许可证”资格准入制度。截至目前，我国共有267家支付机构获准从事支付业务。
非银行支付机构以其灵活便捷的优势，累计发生网络支付业务金额已经达到49.48万亿元（截止到2015年底），截止2016年6月，我国使用非银行支付的用户达到上亿人。但是随着非银行支付市场的飞速发展，个别支付机构出现“通过非客户备付金账户存放并划转客户备付金”、“变造银行卡交易信息”、“为无证机构提供交易接口”等违规乱象，这些对行业的健康发展产生不利的影响。
少量支付机构受利益驱动引发无序竞争、恶性竞争的情形；无证机构从事支付结算业务的现象更是时有发生。使得客户合法权益缺乏合法有效的保障。同时，非银行支付行业的不良竞争，也为地下赌场、电信诈骗、洗钱等违法犯罪行为搭起了便利之桥。
为此，央行已经下定决心整治非银行支付行业，继2015年8月取消浙江易士企业管理服务有限公司的牌照后，央行又取消了广东益民旅游休闲服务的支付牌照。此次《互联网金融风险专项整治工作实施方案》及《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》的颁布，进一步表明了国务院及央行等部委对非银行支付机构行业整治的重要态度。
《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》的工作目标十分明确。要求“规范非银行支付机构经营模式，清理整治无证机构，遏制市场乱象，优化市场环境”。
具体来说，本次非银行支付机构风险整治工作的重点目标在于规范非银行支付机构备付金风险和跨机构清算业务，同时整治违法违规行为和取缔无证经营支付机构。为促进非银行支付行业不断创新、规范发展，践行普惠金融、服务电子商务发展，提供重要保障。
1、“高度重视，加强协调”，体现了央行等部委对整治工作的高度重视。由于整治工作涉及中央到地方不同部门，甚至跨领域、跨行业，这就给各部门之间协调合力提出了更高的要求，也给整治工作制定了更高的目标。
2、“突出重点，着眼长远”，要求整治工作要首先根据违法违规情节轻重缓急，区别开来，着重整治主要风险。并且要边整治边总结经验，为建立长期有效机制打下坚实的基础。
3、“依法依规，维护稳定”，对于可能引发社会矛盾的涉及资金风险的违规行为，应充分进行风险评估，稳妥行事，逐步化解。
4、“落实责任，信用约束”，在整治过程中已经查实的重点违规机构，一定要从严从重处理，严厉惩治违法违规机构的同时还应向同业其他机构及客户进行有效的信息披露。
为实现非银行支付机构风险专项整治工作的目标，在《互联网金融风险专项整治工作实施方案》及《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》中均规定了相应的整治措施。
这些措施对于整治支付领域的一些乱象有重要意义，有助于支付行业整体发展，表现了有关部门鼓励创新的良好初衷。
随着非银行支付行业的迅猛发展，以非银行支付机构挪用客户备付金来理财或者做其他经营项目以获得收益的风险事件屡屡出现。支付机构违规挪用客户备付金，造成资金链断裂，无法及时完成对商户的资金结算，使得消费者权益严重受损。整治方案中规定将“加大对客户备付金问题的专项整治和整改监管力度”，通过事先监测预警、事中抽验核查、事后追责整治的方式对挪用、占用备付金的支付机构从严整治。
笔者认为，加强备付金监测管理是备付金风险的底线问题，对于违法违规事项必须坚决予以整治，符合事实方案的工作原则。
整治方案明确，将“共同建设网络支付清算平台”，也就是业界所称“网联”，将支付机构直接对接“网联”，由“网联”统一对接银行，打破现有支付机构直接对接银行的业务模式，使得国家监管机构获取支付行业的第一手资金流向信息和资金用途信息得到保障，能够对行业的数据信息进行有效分析，预判行业风险、监测机构违规行为。实现人民银行对非银行支付机构资金流动的宏观监控，确保客户备付金集中存管制度的落地。
笔者建议，监管机构可与各支付机构分别建立透明的在线的监管平台，使得监管机构可实时获取支付机构客户备付金流转情况及动向，确保支付机构依法合规的管理客户备付金。
支付行业中无证经营支付业务的系统性风险主要来源于 “二清”乱象丛生。据了解，央行清算协会已收到了大量关于非银行支付机构对接二清机构的举报案件，正在全力调查。这些机构游走于法律监管之外，央行无法进行监督管理。
二清机构对于对接的商户基本没有准入门槛要求，一旦二清机构在代理非银行支付机构清算业务过程中出现资金链断裂、债务纠纷等情况，二清机构将会发生卷款逃跑的恶性风险事件。那么规模小、风险承受能力差的商户只能面临破产、倒闭。放任此风险的存在，或将影响社会经济稳定。
由于本身二清机构是逃离监管之外，其架构体系往往不健全或存在漏洞，对于交易过程中资金流向、资金用途的监管几乎形同虚设。大量的网络赌博平台能够通过二清机构进行资金结算，以实现洗钱的目的并同时躲避监管，严重阻碍了打击赌博、洗钱等违法犯罪行为，并给违法行为证据采集带来了困难。
据统计“二清机构”年交易量规模已经高达上万亿元，甚至超越了绝大部分正规的支付机构。因此，整治方案中将根据无证机构排查情况，对无证机构按照违法违规性质和情节分类施策，对彻底整治无证支付机构，维护金融稳定，保障金融消费者合法权益具有重要意义。
非银行支付专项整治活动对于消除行业乱象，整顿行业秩序，防止劣币驱逐良币，维护金融消费者利益有重大的意义，但同时也必须明确整治是手段而不是目的，整治意在通过整顿敦促行业回归正轨，帮助非银行支付行业健康稳定可持续发展，最大程度发挥非银行支付的优势，促进社会资源的优化配置。
笔者经过深入的思考与研究，以现有法律、法规及规章为基础，充分考虑行业现状和未来发展趋势，对整治方案和措施从法理和实践方面，谨慎提出完善建议。
首先，整治方案作为有关部门经国务院同意下发的规范性文件，不是法律法规，其效力层级较低。
存在部分条款与现有法律法规的规定相矛盾的情况，如整治方案“取消备付金利息支付”与现有“支付机构从客户备付金利息中计提风险准备金”的规定相冲突，给行业如何贯彻执行整治措施带来了困惑。
同时，整治措施中的部分规定有可能引发金融体系的不稳定，影响整个电子商务的发展。如“网联”的设立将打破行业中支付机构与银行的利益平衡，可能使得外界担忧是否会产生行政性垄断。
取消支付机构收取客户备付金利息，将迫使支付机构寻找新的收入来源，以负担高额的运营成本。过往，主要在预付卡领域中出现了少数客户备付金挪用的情况。
笔者建议，采取“分类监管”和“分级监管”的方式扶优惩劣，对主要从事预付卡发行业务和评级较低的支付机构采取降低甚至是取消客户备付金利息，防范客户备付金挪用风险。以免“一刀切”的方式使得支付机构无法支撑经营成本、铤而走险，给非银行支付行业埋下隐患和风险。
为了使整治措施达到预期的效果，有效地规范非银行支付行业金融业态，起到促进支付行业健康长久发展的作用，笔者认为整治方案应充分考虑行业发展与法律体系的现状，按照程序正当的法治原则，广泛征求意见，完善整治方案与整治措施的规定与内容，确立整治方案的法律地位，给整治措施以法理依据，强化其法律效力。
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