2016年10月13日，国务院《互联网金融风险专项整治工作实施方案》以及包括人民银行《通过互联网开展资产管理及跨界从事金融业务风险专项整治工作实施方案》在内的一系列互联网金融专项整治方案对外公布。选在国家双创周开始的第二天这个特殊时点正式对外公布，彰显了互联网金融发展新经济、培育新动能的重要价值和对于大众创业、万众创新工作的特殊意义。
我国正值经济转型升级的关键时期，互联网金融在近年的快速发展一方面为推动经济的转型升级、促进就业创新起到了积极作用，而另一方面，部分企业在通过互联网开展资产管理及跨界从事金融业务的过程中存在规避要求，进行监管套利，漠视投资者利益、业务经营不规范等问题，扰乱了市场竞争秩序，带来了巨大的风险隐患。
为此，中国人民银行等17个部委，为贯彻落实党中央、国务院决策部署，联合制定《通过互联网开展资产管理及跨界从事金融业务风险专项整治工作实施方案》（以下简称《实施方案》），并于近日正式对外公开发布，在督促整改、关停取缔违法违规企业的同时，建立鼓励和保护创新的有益机制，致力于实现规范与创新的并重，促进行业的良性发展。
将线下私募发行的金融产品的通过线上向非特定公众销售，或者向特定对象销售但突破法定人数的限制；通过多类资产管理产品嵌套开展资产管理业务来规避监管要求；未严格执行适当性标准，向不具备风险识别能力的投资者推介产品，或未充分识别客户身份；开展虚假、误导式宣传，或未充分解释风险；未采取资产托管方式等保障投资者资金安全，侵占、挪用投资者资金。
相较于传统金融完善的牌照监管，没有牌照的互联网金融企业并没有被纳入监管，导致其行为虽已，容易野蛮生长，侵犯金融消费者权益，风险凸显，也导致互联网金融和传统金融的不公平竞争，扰乱行业秩序。防范金融风险是监管的出发点和落脚的。
互联网企业的金融创新快速，业务形态复杂多变，在当前一行三会分业监管，各司其职的局面下，界定的困难使互联网金融企业游离于监管盲区。需要通过穿透式监管，根据业务的种类、实质，进行功能监管和行为监管。
2、对于不具有资产管理等金融业务资质，跨界开展金融活动的互联网企业，重点查处以下问题：
持牌机构委托无代销资质的互联网金融企业代销金融产品；未取得资产管理业务资质，通过互联网企业开班资产管理业务；未取得相关金融业务资质，跨界参与除P2P网络借贷、股权众筹、互联网保险、第三方支付、资产管理业务以外的互联网金融活动。
现在很多没有资质的互联网金融企业和一些有部分牌照的金融机构，通过开展各类线上资产管理产品，通过把合规和不合规的产品组合嵌套，来做不具有资质、没有牌照的业务，以求浑水摸鱼，逃避监管。
尤其是当前有很多私募的产品，通过互联网平台，包装成互联网理财产品进行公开销售，回避了此类产品本应具备的投资者适当性要求，导致不具有相应风险识别、风险承受能力的金融消费者，暴露在超过自身承受限度的风险之下，危害了金融消费者的合法权益。
3、对于具有多项金融业务资质，综合经营特征明显的互联网企业，重点查处各业务板块间未建立防火墙制度，引发风险交叉传染，未遵循禁止关联交易和利益输送等方面的规定；账户管理混乱，客户资金保障措施不到位等问题。
一个机构取得多项金融资质，不得违反关联交易的相关规定，应建立防火墙以切实防范风险交叉感染，作为混合经营的金融机构，这是公司治理的内在要求。全球最大的综合经营银行代表，德意志银行，当前所面临的困境，很可能就和内部管理不完善，所导致的风险内部交叉感染有关，为我国跨界从事互联网金融的金融科技巨头敲响了警钟。
金融科技的发展，互联网金融的兴起，使金融业态变得更加复杂，也给监管带来了新的挑战，正在进行的金融体制改革应该充分与时俱进，适应互联网金融的发展和金融混业的趋势。
从监管对象的角度，《实施方案》规定：
1、对于持有金融牌照但业务开展不规范的企业，由拍照主管部分进行整治；
2、对于不持有金融业务拍照，但明显具有P2P网络借贷、股权众筹、互联网保险、第三方支付业务特征的，按照相关领域的专项整治工作实施方案的要求进行整治；
3、对于不持有金融业务拍照，也不具备P2P网络借贷、股权众筹、互联网保险、第三方支付业务特征的或作为主营业务的，由省级人民政府统一组织，采取“穿透式”监管方法，对业务进行实质界定，落实整治责任；
4、当业务管理复杂，监管职责不清，有些企业业务没有明确的定性导致找不到对应的监管部门，游走于一行三会监管责任的缝隙之间，产生很大隐患。在这种情况下，由人民银行牵头进行监管，是本次《实施方案》的一大突破。
从部门分工的角度，《实施方案》规定：
1、省级人民政府负面全面各类企业通过互联网从事资产管理和跨界从事金融业务的专项整治情况，并督促省金融办与相关金融管理部门牵头承担整治职责，督促当地工商、公安等部门配合；
2、省金融办建立举报信息平台，利用各类举报信息，汇总各方面互联网资产管理等跨界金融活动信息，组织相关部门对涉嫌违法的信息金融业务定性界定；
3、省金融办负责对本地区各类交易场所、担保公司、小额贷款公司、典当行、金融租赁公司开展互联网金融活动的整治；
4、人民银行省级分支机构配合省金融办的信息摸查和业务定性等工作，对于业务嵌套关系复杂、职责难以界定的，承担牵头工作；
5、银监会省级派出机构负责对通过互联网开展银行理财、信托理财、消费金融、金融租赁以及其他基于借贷关系的金融活动进行整治；
6、证监会省级派出机构负责对证券、基金、期货、私募股权投资基金进行牵头整治；
7、保监会省级派出机构负责互联网保险等金融活动的整治；
8、省级工商部门负责对相关机构违法广告行为进行整治，向金融管理部门提供企业注册信息；
9、省通信管理局负责对相关部门认定存在违法违规行为的机构网站和移动应用程序依法进行处置；
10、省公安厅负责查处涉嫌犯罪的案件，进行防逃、空脏、追赃、挽损工作。
整治的工作目标，是要通过清理整顿而正本清源，鼓励和保护有益的创新。《实施方案》中明确指出，要结合业务实质和违法程度，有牵头部门对企业做出相应的整治意见，情节较轻的督促整改，情节严重的已送公安的有关部门依法依规查处。同时建立健全行业奖惩机制、举报机制、信息披露和投资人保护机制，实现规范与创新并重，促进行业良性发展。
2、《实施方案》进一步强调了“穿透式”监管在监管工作中的重要作用
随着互联网金融混业发展和金融与产业混同发展，互联网金融的经营往往涉及、嵌套多项金融业务，形态易变，对监管提出了新的挑战。相较于传统金融的牌照式监管，互联网金融行业的监管匮乏导致传统金融和互联网金融的竞争不公平，扰乱和市场秩序。随着互联网金融行业规模的逐渐扩大，风险也逐步形成凸显，继续纵容其游离于分业监管的缝隙之间野蛮发展，已不合时宜。
“穿透式”监管根据业务实质，明确责任，认定业务属性和应执行的相应行为规则与监管规定，要求主管部门抓住其的本质和效果，综合其资金来源、中间环节和最终投向，全流程判断业务性质，进行功能式的监管。
监管对象的鉴别，实质重于形式，不论传统金融机构还是互联网企业，只要实质上做了金融业务，即使形式上不符合传统的金融模式，本质上属于就应进行监管，且相应的政策、规则、标准就应一致，以实现保障线上线下，新老金融业态间的公平竞争，避免监管套利和风险漏洞的形成。
3、考虑到互联网金融中的违规行为往往具有隐蔽性复杂性等特点，《实施方案》中要求综合运用社会治理和部门协调。
一方面由省金融办建立举报信息平台，奖惩制度，发挥社会监督作用；另一方面在省级人民政府的督促下，一行三会在各自的职责范围内的牵头，工商、公安、宣传等部门配合下，引导各方面力量，对在互联网跨界从事金融业务进行综合监管治理，形成监管合力。
在当且互联网金融业态日渐混同，监管形式日趋复杂的情况下，联合社会力量和多部门共同参与，有助于提高监管效率和应对复杂问题的能力。
这也从侧面反映出随着互联网、大数据、云计算等科技的发展和在金融领域的应用融合，金融混业化的发展，金融与产业的混同趋势正逐步加强。尤其是当前很多综合的理财产品，横跨银行、证券、保险、贵金属等多个门类，将银行、保险证券、信托等多种金融机构联系在一起，金融服务、金融产品呈现统合的趋势。
机构不再如以往从事单一业务，在业务多元化跨界经营的同时也迈向大型化、集团化，使得金融市场进入提供一站式服务的“金融百货化”时代，给监管带来了新的挑战。监管者需要针对互联网金融的复杂性和混业性采取与之前不同的监管方式。
传统的分业经营、分业监管的老思路，人为地将统一的业务体系分割，一方面很难在宏观上有效控制各类金融机构关联交易所带来的系统性风险，另一方面不同监管机构对于同一类金融产品可能会有不同的监管水平和监管力度，容易由此产生“监管漏洞”引发“监管套利”，导致不公平竞争，侵害消费者权益。
因此需要实现从分业监管向统合监管的模式转变，注重行为监管与功能型监管，防止混业经营趋势下金融监管真空的出现。而本次《实施方案》所以提倡的“穿透式”监管，正是撕破违规跨界从事互联网金融企业的面具，发现其业务本质的利器。
穿透式监管顺应了新技术冲击下市场变革的实际状况：面对目前金融混业、跨界综合经营的现状，需要打破牌照式监管、分业监管、机构监管、多头监管的传统模式，采取功能监管、综合监管、行为监管的统合监管体制，从金融监管机构、金融监管对象、金融监管标准多个维度建立起统合的监管体系，以消除监管盲区，提高监管效率。另外行为监管、功能型监管还需要与宏观审慎监管相结合，审慎监管以防范系统性风险为立足点，避免因为互联网金融行业的无序发展引发金融系统性风险，规范互联网金融企业的行为，引导其回归服务实体经济 ，而这也正是专项整治的出发点。
笔者一直致力于推动中国互联网金融行业健康有序发展，曾于2013年和2014年分别出版《金融消费者保护统合法论》以及《金融服务统合法论》，另外著有《中国建立金融统合监管的可行性路径》（上海证券报刊2016年5月11日刊载）等几十篇金融统合法方面的论文和文章，希望能为中国互联网金融消费者保护以及金融统合监管的理论构建和实践建言献策并做出应有的贡献。
