中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》（简称“22号文”）提出，到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理，造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家，培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。最近，习近平总书记再次提出，“坚定不移深化国有企业改革”，“理直气壮做强做优做大国有企业”。但是，近年来我省国有企业发展遇到前所未有的困难，经营状况不容乐观，尤其是省管国企的经营业绩，不论是与全国相比还是与其他省份相比，差距越来大。这种局面如果不能尽快地从根本上扭转，势必将严重影响全省经济发展，甚至影响全省“十三五”规划目标的实现。
一、省管国企经营形势十分严峻
1、负债总额持续上升，负债率远高于央企和全国平均水平
目前，我省共有18家省管国企（一级法人），分布在煤炭、钢铁、机械制造、交通运输和商业等八大行业。截止到2015年12月，省管国企总资产为14914.79亿元，净资产为3963.43亿元，负债总额为10951.35亿元，三项指标分别比2014年增加了1394.08亿元、552.13亿元和871.95亿元；增幅分别为10.31%、15.17%和8.65%。在“去杠杆、降负债”的宏观经济背景下，负债总额仍在增加，接近1.1万亿元，考虑到省管国企的行业特征和债务特征，负债主要部分应为国有商业银行贷款。1.1亿元的负债总额相当于全省贷款总额的1/5。省管国企平均资产负债率达到73.41%；高出国家国资委公布的全国国有企业平均资产负债率将近10个百分点。
2、收入和利润大幅下降，部分省管国企经营难以为继
2015年，省管国企营业收入为6657.55亿元，比2014年下降12.5%；利润总额为177.31亿元，比2014年下降14.84%；净利润为73.34亿元，比2014年下降36.44%；归属到母公司利润为-13.51亿元，比2014年下降190.67%！从分行业看，煤炭和钢铁两个行业营业收入下降幅度最大，分别为16.22%和11.77%；机械制造和商贸行业利润总额下降幅度最大，分别为76.91%和33.89%。
2015年3月，省政府出台了《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》，规定省管国企30%的股权划转省社保基金。但是，由于省社保基金只能持有集团公司的股权，如果按照2015年省管国企归属母公司净利润计算，18家集团公司中只有家归属母公司净利润为正数，合计为36.85亿元，据此，省社保基金可分得的利润大约为10亿元。目前，全省社保基金虽有结余，但每年支出数额巨大，2015年支出为2478.05亿元，10亿元省管国企利润占全年支出的0.4%！仅从这一个数字上看，省管国企经营状况不改变，国有股权划转社保基金将变得毫无意义。
对2004年省国资委成立以来企业财务数据分析发现，10多年来除了经营规模增加外，省管国企利润总额、净利润以及归属母公司净利润等指标总体上呈下降态势。从一些反映企业可持续发展能力（如：总资产利润率、净资产利润率和销售利润率等）的指标看，部分省管国企经营已难以为继。2004年国务院国资委成立后的几年里，山东省管国企主要经营指标曾经在全国名列前茅。2006年，省管国企营业收入为2347.98亿元，净利润为152.7亿元，分别排在全国第4名和第2名。然而，到2013年底，省管国企营业收入为7576.15亿元，在全国排名为第6名；但净利润仅为17.20亿元，全国排名第27位，不仅排在上海、北京、天津和广东、浙江、江苏之后，更是排在宁夏、甘肃和青海之后！财务数据显示，2014年和2015年企营业收入持续下降。这说明总体上，省管国企经营状况不但没有改善，还在进一步恶化。对比近5年来的营业收入数据，增长下滑的势头非常明显。
3、对省管国企经营绩效的进一步分析
事实上，在过去的10年里，我省省管国企营业收入增幅一直是波动较大，只是近年来，下降趋势更加明显。10年来，省管国企营业收入占GDP比重一直徘徊在12%上下，2015年下降为10.57%。与此同时，省管国企利润总额、净利润和销售利润率均出现较大幅度下降，目前，省管国企销售利润率已经下降到2%左右，根据国家国资委公布的数据，2015年全部央业的营业收入为 271694.0 亿元，利润总额为16148.9亿元，销售利润率为5.94% ，全部国有企业营业收入为454704.1亿元，利润总额为23027.5亿元，销售利润率为5.07% 。
令人担忧的是，省管国企总资产收益率（ROA）和净资产收益率（ROE）也在持续快速下降！在可以统计年度中，省管国企总资产收益率一直很低，即使2010年利润总额最高时，总资产收益率也只有4.26%！2015年，省国企总资产收益率仅为0.49%！净资产收益率下降幅度更大，从2007年13.90%，降到目前的1.85% 。企业盈利能力下降意味偿债能力下降，但近年来，省管国企平均负债率不断上升。2014年达到74.29%，2015年虽然略有下降，但山东钢铁、山东能源和兖矿集团三家负债总额最高的企业资产负债率并未降低。其中，兖矿集团营业收入为1020.0亿元，净利润仅5.69亿元，销售利润率为0.55%，总资产收益率为0.27%，负债总额却高达1569.93亿元，资产负债率74.8%；山钢集团营业收入为1023.39亿元，净利润为16.20亿元，销售利润率为1.58%，总资产收益率仅为0.68%，负债总额高达1937.52亿元，资产负债率81.11%；能源集团营业收入为2360.03亿元，净利润为-6.00亿元，销售利润率仅为0.42%，总资产收益率为负%，负债总额高达1650.26亿元，资产负债率69.93%。全部省管国企负债总额为10951.35亿元，上述三家公司占了将近50%！三家公司负债均超过1500亿元，每年仅财务成本一项就超过100亿元！可以肯定地说，在“三去一降一补”大背景下，如此庞大的负债规模靠企业存量资产和自身经营，想摆脱困境、优化资本结构几无可能。
二、省管国企困境的原因分析
1、产业结构不合理，错失结构调整最佳时机
省管国企70%以上集中在钢铁、煤炭、一般制造业、化工等落后产业，这些企业大多陷入产能过剩的困局。我们对2015年各个产业的营业收入进行统计，第二产业占比为83.70%，第三产业占比为26.30%。
回顾国有企业发展可以发现，一些行业早在几年前就已经出现危机迹象。但由于我省一直把钢铁、煤炭等大型国有企业发展作为战略重点，致使错过战略转型的最佳时机。以煤炭行业为例。“十一五”期间我国煤炭企业已经减少了1000多家，煤炭产能减少了4亿多吨，煤炭产量的年增长幅度从2003年的20%以上，降低到2008年的5%左右。“十二五”期间国家明确提出，将煤炭企业从9000 多家减少到4000家以内。由于国际上美英德日等国通过立法推动清洁能源，完成向低碳经济转型，国际市场煤炭价格十分稳定，用于发电的煤炭价格低于国内市场，2009年我国从煤炭净出口国变成煤炭净进口国。在这样的背景下，2010年，省国资委主导组建山东能源集团。2011年3月，由新汶矿业集团、枣庄矿业集团、淄博矿业集团、肥城矿业集团、临沂矿业集团、龙口矿业集团六家企业正式成立了山东能源集团。2015年，能源集团虽然营业收入超过2000亿元，但净利润和资产收益率均为负数%，这意味着能源集团自身已经失去造血功能了，巨大的债务形成的财务成本，犹如压在企业身上一座大山。
2、选拔机制不合理，缺乏优秀职业经理人
省管国企优秀的职业经理人普遍缺乏。原因来自两个方面，一是由于缺乏成熟的职业经理人市场，造成熟悉资本运作、金融、新能源等业务的高层次人才匮乏；二是国企经营者选拔机制不合理。2010年底爆发的齐鲁银行金融诈骗案，使省管国企用人问题盖子被揭开，省管国企高管大面积腐败现象令人震惊！这一重大的国企腐败案件形成过程和产生影响至今没有被剖析。以原省国资委副主任孔凡太为代表的国企高管人员犯罪窝案，导致一批国企高管落网，这些国企高管的人事安排都履行了干部任命程序。中央“22号文”提出：“要切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，保障经理层经营自主权，法无授权任何政府部门和机构不得干预。”明确要求“董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人，合理增加市场化选聘比例，加快建立退出机制。推行企业经理层成员任期制和契约化管理，明确责任、权利、义务，严格任期管理和目标考核。”因此，国企经营者选拔机制必须落实到公司层面。国企党委发挥政治核心作用，协助董事会行使经营者选聘权。
3、公司治理没有发挥应有的作用
具体地说，由于国资监管部门过多干预企业的经营决策，致使公司治理难以发挥应有的作用。国资委把企业的主营业务、主要财务指标等作为审批项目，这使的企业在主营业务之外不敢或无法轻易进行投资。事实上，国资监管部门以管资产为主的管理方式是越俎代庖、替企业决策，不仅导致企业公司治理形同虚设、难以自主经营，也会造成企业与监管部门摩擦。对每个企业来说，企业突出主营业务、防止过度多元化，从短期来看是有好处的；但是从长期来看，企业的发展是一个不断转型的过程，尤其是一些大型企业，在发展过程中会根据技术的变化和市场的变化不断调整自己的业务方向，有些企业的发展可能是跨行业的，这种业务结构调整从企业长远发展角度看是需要的，如果监管部门把企业的主营业务和主要财务指标管得太死，企业就很难适应转型的要求。有些市场机会稍纵即逝，一旦错过，企业就贻误了转方式、调结构的最佳时机。近年来，国资监管部门把完善公司治理结构作为一项人事制度安排，企业的董事会、监事会和经营层人员的选拔任命都要经过国资部门批准。一些来自国资部门的干部、从省管国企退休的高管人员又被派回国有企业担任公司董事或监事。表面上看，每家国企董事会、监事会和经营层应有尽有，公司治理结构十分健全。但事实上，这样的公司治理形似神非，完全背离了真正意义上的现代企业制度。
三、尽快扭转省管国企经营效益下滑的建议
1、成立山东省国企改革领导小组
尽快成立由省委、省政府主要领导和省委、省政府主要经济部门负责人组成的“山东省国企改革领导小组”，以省管国企改革为试点，统筹推进全省国企改革，把党中央、国务院关于国企改革改革的各项政策尽快落地，在加快省内已经出台的各项国企改革政策实施的基础上，以实现总书记提出的“三个有利于”、“做大做强”和从根本上扭转国企经济困境为目的，进行更大胆、更超前的国企改革探索。
最近，国内最有影响力的财经网站——和讯网刊登了一篇题为《山东掉队了！山东会不会沦为下一个东北》的署名文章。2016年上半年，山东GDP为31688.3亿元，比广东和江苏分别少5669亿元和4843亿元。2015年同期，山东比广东、江苏分别少4795亿元和4194亿元。数据显示：山东与广东、江苏之间的差距在不断拉大。文章认为：产业结构特点决定了市场化程度和转型升级的速度。市场化程度越高，产业转型就越灵敏，转型的效率就越高。相比广东和江浙，山东原有的工业基础比较好，以国有经济为主，市场化程度不高。这是山东近年来与江浙、广东差距越大的根本原因。文章提出“山东会不会沦为下一个东北？”引起社会各界广泛关注和议论。应当说，无论从理论上看还是从现实看，要防止山东经济“东北化”，首当其冲是必须采取措施，尽快扭转省管国企经营持续恶化的局面。
2、加快推进国企混合所有制改革
前面已经分析，对于那些销售利润率、总资产收益率和净资产收益率极低且持续下降、资产负债率又过高的省管国企，靠存量资产和自身经营已无法走出困境。唯一的出路是通过混合所有制改革，为企业引入增量资金改善资本结构，降低债务成本，才能尽快扭转省管国企经营效益下滑的局面。因此，出台混合所有制改革的实施细则，加快推进国企混合所有制改革进程是当务之急。具体地说，首先，应尽快制定《山东省国有企业发展混合所有制经济实施细则》。出台混所有制改革可操作性规定，对引入社会资本比例、国有股权比例、职工持股比例、股权激励方式、职工身份转换补偿金等方面做出具体明确的规定，规范程序，强化细则的指导作用。其次，加强国有资产的增值管理。在混合所有制改革过程中，从政策层面明确界定哪种情形下的资产损失属于“国有资产流失”，哪种情形下不属于“国有资产流失”。应从长计议，着眼长远，围绕习近平总书记提出的“三个有利于”，看待国有资产的保值增值；设计合理的审计、评估和挂牌标准，对不同类型、不同数量的国有资产，采取相对灵活的转让方式，允许以引入战略投资者、实施混合所有制改革为目的的存量股权转让和持股比例较小的存量股权转让可通过协商和协议转让的方式实施，在提高国有资产处置效率的同时，实现国有资产的保值增值。
3、建立合理的企业经营者选拔机制
按照中央“22号文”要求，建立合理的企业经营者选拔机制。首先，建立省管国有企业职业经理人人才库，进一步扩大人才征集范围，长期面向社会公开征集入库人才。可以考虑面向全球、按照“市场化+契约”方式高新聘请高水平管理人才，发挥职业经理人的专业优势和实践经验。加强对职业经理人的监督管理，充分发挥上级党委、监管机构和企业董事会、监事会的监督和制衡作用。其次，明确界定契约化管理的国企高管与职业经理人的职责区别。对两者要分别界定相应的岗位职责要求、选聘方式、考核要求、约束激励机制等，做到权责利统一。第三，进一步扩大高级管理人员契约化管理范围。落实董事会对高级管理人员的选聘权、考核评估权和薪酬确定权。对高级管理人员选聘实行内部培养和外部选聘相结合，按市场化原则通过直接选聘或竞争上岗、公开招聘、业内竞聘、定向邀请、委托推荐等多种方式竞争性选聘。第四，逐步提高经理人员的职业水平。契约化管理是完善现代企业用人制度的开端，要通过明确岗位职责、严格岗位考核、加强业务培训等方式，逐步使契约化管理的经理人员真正转化为职业经理人。
4、完善财务审计制度、建立阳光国企
国企资产结构严重扭曲、资产负债率持续上升既是预算软约束的结果，也是财务审计制度不完善的表现。因此，必须提高企业财务管理的有效性。首先，加大力度推广“全面预算管理”。提高预算编制效率和预算分析质量，建立多部门协同联动的预算工作机制，切实发挥预算管理在成本节约、风险防控、资源配置、绩效考核、管理能力提升等多方面的作用。其次，进一步提高会计信息质量，强制披露企业财务信息，使省管国企接收社会监督。明确“高管薪酬”、“履职待遇”等信息的计算依据，提高财务信息的可比性和透明度。加强对权属企业会计核算和财务管理规范化的监督，提高会计信息的完整性和有效性。第三，建立审计公示制度。无论是第三方审计还是企业内部审计，应要求企业事前张贴审计公告或者通过网站公布审计消息，鼓励内部员工根据审计公示向审计机构举报，强化公众监督，提高审计效率。同时，对于审计结果也要进行公示。对于有第三方审计机构完成的审计情况，应通过“省国资委”网站或企业自身网站向社会公开。对于公司内部审计结果，可通过公司内外部网站公开。真正建立阳光国企。
5、建立科学有效的国企激励机制
对省管国企负责人业绩考核不采取“一刀切”标准。考虑企业所属的行业特点、财务状况和经营困境等因素，对省管国企实行分类考核。要根据企业功能定位、发展目标和责任使命，兼顾行业特点和企业经营性质，明确不同企业的经济效益和社会效益指标要求，制定差异化考核标准，建立年度考核和任期考核相结合、结果考核与过程评估相统一、考核结果与奖惩措施相挂钩的考核制度。一步完善薪酬分配制度。综合考虑国有企业平均收入水平、行业特征和企业绩效，合理界定企业工资总额。根据经营目标、岗位责任、胜任程度等情况，参考同行业、同规模企业高管人员薪酬水平确定，实行薪酬与目标联挂的市场化、差异化分配机制，真正实现考核目标与薪酬水平相匹配，激励与约束相匹配的薪酬分配制度。加大薪酬激励力度，在国有资产保值增值的前提下，逐步探索引入股票、期权等激励方式，逐步建立和完善省管国企的激励约束机制。
（孙国茂，青岛大学经济学院特聘教授、博士生导师，济南大学商学院教授，山东省资本市场创新发展协同创新中心首席专家）
