最近几年，我国对普惠金融的重视程度日益提高，普惠金融事业发展提速。然而，在如何促进普惠金融发展的问题上，尤其是对由谁来担当普惠金融的主体这个问题上，还存在不少争议。为此，有必要深入研究我国普惠金融的主体。
普惠金融是何种金融业务
普惠金融最早是联合国在2005年提出来的，其基本含义是指以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当的、有效的金融服务。由于彼时相当一部分有金融服务需求的人群得不到相应的金融服务，而这部分人主要是社会上相对弱势的群体，其信用条件相对较差。但如果这部分人长期得不到金融服务，就会失去自身发展的动力，进而造成社会发展不平衡，还可能激化社会矛盾。由此可见，虽说普惠金融的服务对象是所有有金融服务需求的人，但真正要解决的，主要是其中相对弱势的那一部分人群，其他条件较好的人群是金融机构追捧的对象，根本用不着特别提出来。
普惠金融解决弱势群体的金融服务需求，目的是帮助他们提高技能或产能，从而创造价值，走向富裕。需要说明的是，提供这种金融服务，特别是提供融资服务，是有偿的服务，与政府无偿救助贫困人群不一样。
对于那些有金融服务需求而不能满足的人而言，主要是融资需求。其他金融服务，或者是由融资服务引伸而来，例如，支付结算服务，很多是在融资以后才产生的；或者是这些人群暂时还没有这种需求，例如，交易股票的需求。也就是说，普惠金融既不是全部金融服务，普惠金融也不是新的金融业务，只是服务对象有一定的特殊性罢了。
也许有人会说，当年设置政策性银行也是因为其服务对象与商业银行不尽相同，为什么普惠金融就不应新设些机构去做？这种说法不对。第一，设置政策性银行是因为其所做的金融业务性质不同于商业银行，而不是因为其服务对象不同于商业银行。同一家企业，它做的业务如果是国家政策需要特别扶持的，就会通过政策性银行给它低息贷款；而如果它的业务并不需要国家特别的扶持，政策性银行就不会前去光顾，由商业银行向其提供服务即可。第二，政策性金融机构所做的信贷业务在总量上是严格控制的，因其需要政府的资助，而国家财力有限，不可能面面俱到。普惠金融的业务范围比政策性金融大，尽管这两者之间有交叉，有一部分政策性金融业务也是普惠金融业务。
由此可知，普惠金融业务是一种普通的金融业务；尽管小部分业务（主要和扶贫有关）带有某些政策性因素，但主要业务仍按商业原则经营。依靠现有的金融体系，普惠金融完全能够有效地开展起来。
普惠金融的业务主体有哪些
那么，我国普惠金融业务主要由哪些金融机构承担呢？
所谓金融体系，通常是指金融机构的组合，它研究不同类型金融机构的构成和比例关系。普惠金融是由现有金融机构来承担的，现在并没有一个独立的专门做普惠金融业务的金融体系，将来也没必要专门设置这样一个体系。
在现阶段，我国哪些金融机构可以成为普惠金融的主体呢？
第一类普惠金融主体是政策性银行。我国的政策性银行有国家开发银行、进出口银行和农业发展银行。这三家政策性银行分别承担着不同的政策性金融任务。前文已述，政策性金融业务和普惠金融业务有交叉，从总体上讲，政策性银行做普惠金融业务的主体没有问题。但是，具体每家政策性银行是否适合做普惠金融业务要具体分析。
第二类普惠金融主体是国有控股的全国性商业银行。这些大行本身所具有的强大资金周转能力和财务处置能力，使它们有能力自主化解经营普惠金融业务时产生的问题。现在它们正在借助金融科技，形成普惠金融业务的批量化、专业化处理方法，以降低成本、提高效率。它们能够作为普惠金融的主要承担者。
第三类普惠金融主体是股份制商业银行。这些股份制商业银行的股东，一部分是地方政府，一部分是企业，其他的是自然人。面对广大股东，这些银行的利润压力比较大，它们的分支机构一般设在金融资源比较富集的大中城市，和普惠金融的服务对象关系不深，也没有特别的优势；它们做业务特别强调有较高的投入产出比，因此，它们对普惠金融的兴趣并不很浓。但是，普惠金融毕竟有着广阔的服务面，而且也是地方政府实现社会稳定和发展的重要手段，所以，这些银行也提供普惠金融服务，有些银行在这方面还有一定的经验。最近，兴业、民生、光大、浙商等股份制商业银行已经设立或计划设立普惠金融事业部。今后，这类银行也将成为普惠金融的一个重要业务主体。
第四类普惠金融主体是城市商业银行。城市商业银行是从城市信用社发展而来的，其主要服务对象是中小企业，且机构主要设置在社区，做普惠金融有其历史和现实的优势。这些商业银行中，有的长期从事普惠金融业务，已经取得很多经验。但是，除北京、上海等大城市的城商行实力比较强，多数地区城商行实力并不很强，这在客观上也成为制约其开展普惠金融业务的一个不利因素。
第五类普惠金融主体是农村商业银行及农村信用社。农商行是从农信社转化而来的，农商行和农信社都以“三农”作为主要的服务对象，它们服务网点多，机构主要在农村基层，与服务对象联系紧密，开展普惠金融业务具有先天优势。它们一旦离开农村，进入城市，客户就会大幅减少，所以，它们必须在这里安心开展工作。它们作为普惠金融主力军的地位和作用是历史形成的，今后也是如此。
第六类普惠金融主体是村镇银行。村镇银行是以一家正规金融机构为大股东、设在县（市、区）域的小型商业银行。设立村镇银行的初衷，也是为“三农”服务，但在实际设立时，由于种种原因，不少村镇银行设在县城，而且很大程度上是作为大股东的分支行在发挥作用，它与其他商业银行并无本质差别。对普惠金融业务，它可以做一些，但不可能做得太多。因为其实力有限，而且真正设在村镇的又不多，并无近距离对接普惠金融服务对象的优势。
第七类普惠金融主体是小贷公司。小贷公司是不吸收公众存款的放贷机构，主要由个人股东和少数企业出资而建。建立小贷公司的初衷也是为了服务小微企业，但实际上它的资本构成决定了它不可能把主要资源用在服务小微企业上。它可以为普惠金融发挥一点作用。例如，对小微企业发放一些贷款，支持这些企业发展生产经营，但小贷公司资金来源有限，且成本较高，即使有一定量的资金用于对小微企业放贷，其利率水平一般也很高，所以小贷公司开展普惠金融业务的作用十分有限。有人以为小贷公司既然做的是小额贷款业务，自然最适合做普惠金融业务，其实这是一个很大的认识误区。
至于互联网金融在促进普惠金融中的作用，这是毋庸置疑的。但是，互联网只是工具，不是金融机构，利用互联网的金融机构很多，对它们作为普惠金融主体的作用前面已作分析，它们作用的发挥，也包括对互联网工具的运用。至于网络公司的放贷，因为其不是金融机构，笔者不认为它可以列入普惠金融主体之中。
如何发挥各类普惠金融主体的作用
第一，从政策上明确各类主体所开展普惠金融的类型、边界，使每类主体从事最适合自己的普惠金融业务。
普惠金融业务种类很多，应让每类金融机构做最能发挥自身优势的普惠金融业务，使之事半功倍，达到效率最高。怎么实现这一点？一种方式是通过市场竞争，最后各就各位；另一种方式是政府规划，确定范围。这两种方式各有利弊。最好是两者结合，合理确定各类金融机构普惠金融的业务范围。具体的做法可以是，凡政府出资支持的普惠金融业务，可通过招标或考虑历史因素加以确定。确定后，在五年或更长时间内不变，以保持相对稳定性。凡由金融机构自身承担经营后果的普惠金融业务，政府可根据历史数据，认可各金融机构在相关普惠金融业务中的份额和地位，并将需要倾斜的政策落实到位。
第二，要创造普惠金融业务可持续开展的政策环境。
普惠金融业务之所以需要各方大力推动，除了它的重要性，还因它的艰巨性，这主要表现在它不可能完全按商业原则去运作。为此，国家要从政策上鼓励金融机构去开展普惠金融业务，使它们做这些业务不仅能获得良好的声誉，而且还能得到相应的收益。首先，对于金融机构开展普惠金融业务要有数量比例。既然普惠金融业务不能完全按照商业原则去办，那么，每一家金融机构都有义务和责任去承担一定比例的普惠金融业务。不同类型的金融机构承担的比例应有所差别，具体比例可由监管部门确定。其次，对普惠金融业务和其他金融业务要在政策上有所区别。为此，金融机构要设置专门的部门去做普惠金融业务，如目前各大银行的普惠金融事业部，以便对不同业务进行准确的统计。
第三，发挥行业协会作用，规范普惠金融业务。
现在普惠金融业务已经全面展开，涉及的金融机构也种类繁多，迫切需要建立行业标准、规范行业行为，使各类金融机构在开展普惠金融业务时有所参照、有所规范。在这方面，发挥行业协会的作用十分重要。鉴于开展普惠金融业务的主要是银行业金融机构，可以首先在银行业协会里设置普惠金融工作委员会，承担制定普惠金融业务标准、规范行业行为的任务。今后，互联网金融协会也可以设立普惠金融的专门委员会。由银行业协会和互联网金融协会这样的社团组织做此项工作，权威性强、有号召力、能有效实现行业自律，对金融机构开展普惠金融业务可以真正起到促进作用。
来源：《当代金融家》杂志2018年第2-3期，原题为《如何发挥各类普惠金融主体的作用》
作者：沈炳熙（原中国人民银行金融市场司巡视员、中国资产证券化百人会论坛学术委员会主任）
