2022年2月28日，中央全面深化改革委员会第二十四次会议审议通过了《推进普惠金融高质量发展的实施意见》。会议强调，要深化金融供给侧结构性改革，把更多金融资源配置到重点领域和薄弱环节，加快补齐县域、小微企业、新型农业经营主体等金融服务短板；要优化金融机构体系、市场体系、产品体系，有效发挥商业性、开发性、政策性、合作性金融作用；有序推进数字普惠金融发展。这就为普惠金融高质量发展指明了方向。普惠金融的政策目标是要满足社会各阶层和各类市场主体对金融服务的需求，解决金融服务不充分、不均衡问题。农村金融依然是我国普惠金融体系建设主战场和最难啃的硬骨头。经过多年努力，特别是在数字金融创新加持下，农村金融服务覆盖率、可得性、满意度不断提升，在助力打赢脱贫攻坚战、助力乡村振兴等方面发挥了积极作用，但仍然存在很多挑战，有待进一步创新发展。促进农村普惠金融高质量发展，需要商业金融与合作金融的相互支撑与协作。
商业银行农村信贷服务的边界
制度因素与经营边界。我国依然存在城乡二元经济结构，因涉农领域投资回报率普遍低于市场平均回报率，且农村信贷业务存在高成本约束而利率存在上限约束，以利润最大化为首要目标的商业性金融机构没有主动从事农村信贷的意愿和积极性。这是造成我国农村地区普遍存在需求型金融抑制和供给型金融约束的根本原因。
经营因素与业务边界。联产承包责任制度下分散而破碎的农地难以成为商业银行的抵押品，鼓励规模化种植的土地经营权流转贷款试点尚未形成有效模式，缺少统一且标准化的经营权评估与交易体系，且承包权始终优先于经营权，土地经营权不足以成为银行认可的风险保障；个人小额信用贷款只能满足小农户和小微企业主日常生产生活的基本需求，却难以满足较大规模的家庭农场等新型经营主体的产业发展需要，针对产业振兴和新型经营主体的金融服务模式和产品不足；虽然通过调整风险管理方法、降低成本或用利率覆盖成本等方式可以不断拓展服务对象的范围，但受客户生产生活条件和利率承受能力以及金融机构网点、人力资源、信息来源等服务能力的双重限制。
条件因素与技术边界。虽然数字技术和网络平台正在帮助金融机构创新业务模式，克服信贷业务在信息采集、客户获取、信用审批、风险管理等环节的障碍，提高了效率，降低了成本，管控了风险，不断突破传统信贷模式的服务边界和覆盖范围，让更多的农户和微型企业获得了首次服务，但一些群体特别是数字技术难以触达的农户仍存在服务障碍。一些新型农业经营主体虽然通过加入供应链产生了交易数据，但数据大部分仅用于农业供应链内部，外部商业金融机构与供应链体系脱节，购买或穿透其中获得数据的成本较高。更重要的是，随着个人信息保护相关法律法规的完善，获取数据的成本会不断增加，也会限制数字化获客渠道。
商业银行的服务边界是动态的，随着社会经济的发展和技术进步，边界会不断变化但始终存在。而且，有金融服务需求的群体及其需求也在不断变化，总存在一些商业银行难以有效服务的群体，需要其他类型的金融服务机构和模式来满足不同群体的各种需要。
合作金融是新时期农村普惠金融高质量发展的新动能
合作性金融是农村普惠金融体系重要组成部分
金融体系是一个多元化的市场，不仅有政策性、开发性金融和商业性金融，还有一支重要且独立的力量，那就是合作性金融（或互助金融）体系。《推进普惠金融高质量发展的实施意见》明确将合作性金融与商业性、开发性和政策性金融并列，作为普惠金融体系建设的重要组成部分。合作金融属于全球合作社体系，而合作社是在19世纪中叶发展起来的一种带有社会主义基因的经济制度，很早就得到马克思、恩格斯的关注和支持。中国共产党在新民主主义革命阶段和社会主义建设初期就倡导和推动过合作经济与合作金融发展。在欧美、日本等发达经济体，合作经济与合作金融非常活跃，尤其是在农村，合作金融甚至是一些国家农村金融体系的基础，是主要的金融服务提供方式。我国历年的中央一号文件多次提到发展属于合作金融范畴的资金互助（信用互助）业务，有关部门和部分地区也一直在推动农村新型合作金融试点。
合作性金融具有商业性金融难以比拟的优势
实践证明，合作性金融只要坚持合作社的制度原则，其在农村就具有很强的生命力，有着商业性金融无法比拟的优势。第一，合作金融不以营利为目的，而以为社员提供最优服务为宗旨，这样就挤出了资本对利润的诉求，只要能够覆盖成本就可以实现业务和财务的可持续发展，让商业金融机构因低回报而不愿触及的市场具有了财务和经营可行性；第二，合作金融通过建立在农村血缘、地缘、业缘等关系基础上的熟人社会信用和利益共同体，加之“一人一票”的民主决策规则，形成了内部有效的信用管理机制；第三，合作金融组织成员之间信息对称性强，沟通与传播便利，加之所需专职业务人员少，交易成本较低，可以最大限度让利与成员；第四，合作金融组织扎根成员所在社区，可以为成员提供快捷便利的服务；第五，合作金融如果依托合作经济组织，可以与实体经济密切结合，贴身为实体经济提供服务；第六，合作金融经营范围限制在合作经济组织成员内部，可以避免风险外溢，除非超越其属性和边界，不会引发系统性风险。总之，合作金融可以在特定群体中真正做到服务的普及、实惠、便利和经营可持续。
“三位一体”合作经济内的信用互助是新型农村合作金融发展的方向和必由之路
习近平总书记在浙江工作期间，探索推进了农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”的合作经济实践。2021年中央一号文件明确提出开展生产、供销、信用“三位一体”综合合作试点。2021年12月31日，人民银行就《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》公开征求意见。该征求意见稿附则中第三十三条是关于对开展信用互助的农民专业合作社的监督管理，明确了合作金融应在农民专业合作社内开展的政策方向。
在“三位一体”的农民合作经济组织框架内开展信用互助业务和新型合作金融创新，既是当前的政策要求，也是农村信用互助试点的必然出路。其必要性在于以下几点：第一，通过合作经济组织可以为现有制度下农地流转问题提供解决方案，有效整合农村土地、劳动力和资本等要素，有利于农业向规模化、标准化、集约化方向发展，为金融业务打牢实体经济基础；第二，合作经济组织可以将分散的农户及其他经营主体整合起来，扩大交易规模，降低交易成本，增强市场博弈能力，提高农业产业回报率，为金融服务创造价值空间；第三，“三位一体”合作经济组织可以打通生产和供销各个环节，打造高效的农业农村产业链和供应链体系，并形成有效的信息链和价值链，为金融服务提供可以依托的场景和充实的数据。
信用互助业务也可以促进“三位一体”合作经济组织的发展。在合作社产业和供应链形成之前，信用互助提供的金融服务可以增强合作经济组织对农户的吸引力和凝聚力。
政策金融、商业金融与合作金融协同发展的国际经验
不同于欧美和日本等发达的市场经济体已经建立起完善而发达的合作金融体系，一些发展中国家在培育合作经济的过程中，政府通过金融政策和政策性金融工具，鼓励银行机构与信用互助组织开展业务合作，共同促进金融服务为农村贫困和低收入群体提供有效而可持续的金融服务。分析国际上成功模式的经验可以发现以下几个关键因素。
第一，商业银行提供集体账户托管和信息系统服务。这既为非正规的信用互助业务提供了从存款到支付的经营平台，也减轻了互助组织记账负担和成本。托管账户形成的资金池既方便了业务清结算，又为银行提供了联合信用保障；数字化信息系统的使用有利于商业银行和金融监管部门跟踪了解信用互助组织业务情况，便于数字化监管，可以及时发现和处置风险。
第二，政策性银行和商业银行为信用互助组织提供信贷杠杆。政策性银行可以通过信用互助组织投放政策性贷款，减少中间环节和成本，提高投放精准性；商业银行基于互助组织集体账户资金池、联保责任和信用记录，可以为互助组织和其成员授信，这既可以增加互助组织资金来源，满足成员不断发展的资金需求，增强互助组织的凝聚力和生命力，也为商业银行拓展了业务和市场。
第三，政策性银行和商业银行派人观察或监督互助组织的管理并提供培训。这既解决了金融监管机构无法对非正规合作金融组织有效监管的问题，也解决了信用互助组织能力不足问题。外部金融机构直接派出或委托第三方机构派出人员无须具备信贷业务能力，只需有基本知识和责任心就能胜任，人力资源成本较低。
第四，政府、政策性银行和非营利机构在信用互助组织初建阶段发挥了孵化作用。合作社的组织成本由公共财政承担，相当于对商业银行和互助组织的补贴，其产生的组织创新效能比直接提供资金补贴的效果更好。
探索我国政策性、商业性金融与合作金融协同发展之路
为填补我国农村合作性金融空白，拓展商业银行服务边界，推动我国农村普惠金融高质量发展，应积极推动商业银行与“三位一体”合作经济组织的信用互助业务的合作。结合我国国情，可以考虑采取以下策略和措施。
政策性（或开发性）金融机构提供孵化资金。建议由政策性或开发性金融机构建立农村“三位一体”合作经济引导和孵化基金，为合作社及其内部信用互助业务的启动和发展提供补充资金，待合作社发展壮大之后退出。
完善合作经济组织资金托管账户管理机制。托管账户是商业银行与合作经济组织信用互助业务进行合作的基础设施和平台。部分地区已经开展了商业银行托管信用互助业务账户的试点，但试点目的更多的是为加强监管和防范风险，没有与商业银行业务有机结合。商业银行应充分认识合作性金融组织的作用，及早利用现有地位和优势，为合作经济组织与信用互助业务提供基础设施服务并建立互惠互利关系，共同服务农村金融市场。
创新信贷业务和服务模式。基于账户管理，银行与信用互助业务在嫁接过程中可以开展信贷业务和非信贷业务创新以及支付结算业务创新。可以通过托管账户开展应收账款抵押贷款、互助资金担保贷款，给合作社及社员授信并通过合作社给社员批发贷款，为合作社提供小额信用证服务及保险、理财和其他非信贷业务服务。
打造银行数字化合作社综合服务平台。既然信用互助业务要在“三位一体”的合作经济组织框架内与生产和供销合作相结合，那么银行在与信用互助业务联接的时候，就要从合作社综合业务发展的需要出发，开发数字化合作社综合管理信息系统，并向合作社及社员配置终端设施和应用软件。合作社综合管理平台将为银行开展数字金融创新提供最有效的场景，并从中获得有价值的数据。
综合服务平台的核心是账户系统。要根据合作社为社员服务的宗旨，做到账户的统分结合，既要有合作社的集体账户，也要有社员的个人结算账户。账户系统应该能便捷地实现合作社内部和外部交易的支付结算功能，并辅助完成按交易量分红的记账与核算功能。
合作社账户的这种特性与分布式的区块链系统具有天然的耦合性。可以考虑将数字化合作社综合服务平台建立在联盟链基础上。每个基层合作社都是一个私有链，每个社员都是一个节点，合作社内实行全链计算，并形成封闭的账簿。所有合作社作为节点，形成联盟链，将已形成的合作社账簿参与联盟链计算。这样就可以解决公有链全网计算效率低下的问题。此外，可以将合作社原则与分配方式转化为智能合约，通过“一人一票”的共识机制，实现社员参与和平等管理。
支持公益性社会组织参与。在农户自发参与合作经济组织的积极性有待提高的现实情况下，需要有人力资源的培育和推动。合作社组织创新工作具有较强的社会性和外部性，不宜由商业银行承担，需要政府和公益性社会组织出面。在政府人力资源有限的情况下，公益性社会组织可以发挥更大的作用。可以考虑在县级招募或建立非营利的合作经济组织服务机构，由政府通过采购服务或补贴为其提供工作经费，委托其协助政府对合作经济组织提供能力建设服务，并为合作社的规范发展进行评估和监督。商业银行也可以履行企业社会责任的方式资助这些机构，委托他们协助提供服务。
例如，商务部中国国际经济技术交流中心与联合国开发计划署在四川广安市和仪陇县、湖南城步县、福建古田县等地与地方政府合作开展的“扶贫与可持续发展项目”以培育规范的、可持续的“三位一体”农民合作组织为核心，创造性地成立了非营利的民富农村可持续发展服务中心，从事合作社及信用互助业务的孵化培育、能力建设、管理服务等工作，并受政府委托，协助政府对合作社特别是信用互助业务进行督导和监管。在项目结束后，引来商业银行的主动沟通，计划开展合作，探索商业银行推动合作经济组织内信用互助业务发展的创新模式。
来源：《中国金融》2023年第2期
作者：白澄宇（中国国际经济技术交流中心、联合国开发计划署可持续发展投融资项目办公室）
