今年中央一号文件明确提出要把普惠金融的发展放在农村。近年来，中央为何如此重视“普惠金融”的发展？普惠金融的含义是什么？金融“弱势群体”是什么原因造成的？现在农村发展普惠金融有哪几种模式？中国经历了怎样的发展阶段？未来需要的配套改革还有哪些？就这些问题，南方都市报评论记者(以下简称“南都”)专访了中国社科院农村发展研究所冯兴元研究员。
普惠金融重在“普惠”而非“特惠”
南都：近年来，普惠金融引发广泛关注。新年的中央一号文件《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》也明确提到普惠金融的重点要放在农村。什么是“普惠金融”？为何中央近年来非常重视发展“普惠金融”？
冯兴元：“普惠金融”的英文对应术语为“inclusive finance”，直译应为“包容性金融”。国内学者将该概念引入之后，美其名曰“普惠金融”，日渐为政策界和金融界所接受。
普惠金融特别关注对一些边远地区、分散农户、小微企业和社会低收入群体的金融服务，但不仅仅关涉这些群体，而是关乎所有人。普惠金融的含义主要是，应该特别“接纳”和“包容”边远地区、分散农户、小微企业和社会低收入群体，以快捷便利、成本可负荷的方式满足其有效金融服务需求。普惠金融的推动者一般会把这层含义的普惠金融作为其中心工作。
其实普惠金融还有一层更基本的含义：一个金融体系应该满足所有需求者的有效金融服务需求，无论是高收入者还是低收入者，城里人还是乡下人，农民还是工人，大企业还是微型企业，无论这些人或者企业是处在中心地带还是边远地区。这意味着，普惠金融应该首先是金融，遵循商业原则。离开了这层更为基本的含义，就谈不上去“包容”一些特殊群体。如果只是解决特殊群体的金融服务，那不是“普惠”或者“包容”，而是“特惠”特殊群体。不过随着时间的变迁，很多人心目中的普惠金融就是指针对特殊群体提供可负荷的金融服务。
今年中央一号文件强调普惠金融重点要放在农村，其背景是中国农村人口的人均收入远远低于城市人口，属于普惠金融服务对象的特殊群体也大量集中在农村地区。农村地区这些群体的人员数量更多，问题更为严重，需要形成多种多样、因地制宜的普惠金融服务模式。而普惠金融在促进减贫和推进农村人口创收方面有着不可替代的意义，它直接关系到中国2020年全面消灭贫困战略的成功与否以及确保到2020年小康社会的全面建成。
农村“金融弱势”的根源在于财产权利受到限制
南都：金融“弱势群体”的存在是什么原因造成的？“贷款难”的实质是不是“贷款利率高”？这些“弱势群体”因为抵押缺乏，现金流较少等原因，还贷风险较高从而贷款利率较高，甚至风险难以估算定价而被金融机构“拒贷”，这是不是一种正常的市场现象？
冯兴元：农村存在大量分散农户和小微企业，但如果真的称其为“弱势群体”，也是不大合适的。如果分散农户把自己组织成现代农业经营主体，比如专业合作社、股份合作制企业，甚至股份制企业等新型集体经济组织，他们就不是“弱势”了。如果我们把更多的财产权利归还农户，他们也不弱势。
“贷款难”的原因很多。目前情况下，在很多地方，如果分散农户和小微企业申请贷款，一般找不到银行可以接受的抵押担保品，甚至也很难找到某人帮他们提供保证。
农户和农村小微企业的资产往往不符合一些金融机构的抵押担保品要求，也就当不了这些金融机构的抵押担保品。比如农村住宅所有权归农户，宅基地所有权归集体，使用权归农户，但是绝大多数农宅所有权和农村宅基地使用权没有权证化。法律规定也不允许转让给城里人，而且规定必须优先转让给集体成员。也就是说农户的资产往往是资本化不足，或者叫低资本化，不容易变现或者转让。即便一些地区的金融机构把这些资产接受为抵押担保品，一旦出现风险，也很难将它们变现。
目前中国实现承包地“三权”分置，也就是所有权、承包权和经营权分置，这是把农村资产激活为资本的一大步骤，但总体上仍然是大的政策框架不变情况下的小小改进。农村小微企业情况也不乐观。一些农业企业或者合作社，承包了山地或者耕地，搞规模经营，它们对这些土地拥有一定年限的使用权，但是这种使用权也不是很安全，拥有所有权的集体真要收回使用权的话，也往往有办法这样做。这些土地使用权也难以用来质押。一般银行信用社也不愿意向这些农业企业或者合作社提供贷款。
对于很多分散农户或者小微企业来说，资金的可得性更为紧要，而首先不是资金利息的高低。很多人一概而论地认为农业就是“弱质产业”，那是一种错误看法。贫困农户在农牧业上的资金回报率实际上可能是很高的。比如说如果贷款给一个贫困农户两千块钱买小羊。过了一年，其资金回报率可能达到百分之一百，甚至更高。越是贫困的农户或者小微企业主，越是可以通过提供小额信贷扶助其投资脱困。金额很小的贷款，大农户或者大一点的企业往往不感兴趣。
农村的“弱势群体”贷款难，不是一种正常的市场现象。这与很多年来的金融抑制政策有关。在中国，农户和小微企业很难根据自己的需求自行建立合作金融组织或者商业性金融组织。中国到现在为止仍然缺乏真正的合作金融组织。现在的农信社、农商行和农村合作银行都不是真正的合作金融组织。目前的金融机构大多服务单一雷同，很难把机构和业务下沉到农户周围。这些因素均影响对农户和小微企业金融服务需求的满足。
普惠金融并不专指信贷服务
南都：现在发展“普惠金融”主要有哪几种模式？这些模式各有哪些利弊？
冯兴元：普惠金融的模式很多，需要按照不同的标准进行分类。
农业银行被要求做普惠金融，但农行对农户的贷款一般需要抵押担保，或者互保贷款，农行实行的农户三人联保贷款比较有名。但是“三人联保”也可能成问题：如果一人还款，还有两人还没有还款，就影响续贷，而且已还款者还承担着其他两人的连带还贷责任。
村镇银行和农村资金互助社是需要银监会审批设立的，它们的信贷服务一般都是普惠金融服务。政府对小额贷款公司的目标要求是提供小额贷款，服务“三农”，不过很多小额贷款公司主要做“过桥贷款”(短期拆借给需要借款还钱给银行、然后从银行续贷的银行客户)或者做银行信用社不愿意放贷的客户的其他类型信贷服务。
国际组织，各种非政府组织，它们搞的小额信贷都是普惠金融。比如国际农业发展基金和联合国开发计划署在中国的信贷支持项目，高战先生和富滇银行在大理搞的孟加拉乡村银行小额信贷项目，以及一些村庄发展基金等。
很多地区有着半正规甚至非正规的农村资金互助组织，有一些在县政府所属部门登记，有一些则没有登记。还有一些专业合作社的内部资金互助安排，还有一些地方工商联或者商会组织内部所设的互助资金。有些互助资金是直接用于内部互助放贷，有一些作为担保基金发挥作用：把本金当做担保资金存放在银行信用社，为其成员从银行申请贷款提供担保，可获得大约五倍于担保资金规模的信贷资金。
现在很多金融机构提供线上信贷服务。这也是很好的趋向。鄞州银行等很多农商行都在搞。还有一些互联网平台公司和互联网金融机构也在提供普惠金融服务。像淘宝平台向淘宝店提供一些短期信贷，支付宝提供的花呗和贷款服务也是普惠金融。扶贫贷款都是普惠金融的范畴。大量的P2P平台在网上撮合放贷，也是普惠金融，无论利率的高低与否。
普惠金融也不一定就是专指信贷服务，针对特殊群体的保险、保证、汇款、结算、储蓄、贴现、缴费、取款等等多种服务，都是普惠金融，其作用各不相同，机构越是多元化，服务越是多元化，普惠度就越高。
南都：现在以银行成立“普惠金融事业部”，降低贷给小微企业银行的资本消耗率，以及直接补贴等方式做普惠金融，是否可取？
冯兴元：农村地区做这块的主要是农业银行和邮政储蓄银行。放宽对小微企业信贷对应的资本充足率要求，对银行信用社的总体影响不大。
对小微企业采取直接补贴的方式不可取，会扭曲市场过程，但是对整个企业部门实行低税模式是必要的。保障公平公开公正的竞争过程，让资源朝着回报率最高的方向自由流动，这是最重要的。如果到处提供补贴，那么有关哪里有最高回报率的信号是扭曲的，这会导致资源配置的效率低下。对小微企业提供一定的减税减费支持，是竞争法所允许的，这促进了竞争，但现在看到的现象却是很多政府拿财政资金去补贴大型企业、龙头企业、国有企业，这是反竞争的。
需要放宽对各类金融机构和组织的准入限制
南都：中国的“普惠金融”经历了怎样的一个改革发展过程？
冯兴元：中国目前属于三重二元金融结构，距离普惠金融目标要求还比较远。所谓三重二元金融结构，是指正规———民间金融、城市———农村金融以及国有———民营金融。在这种格局下，农村边远贫穷地区、分散农户、小微企业和社会低收入人群的金融服务可得性尤其差。
中国普惠金融的一些非意图的政策和实践早就存在。属于事实上的普惠金融实践包括：20世纪80年代末，中国社科院农村发展研究所就在一些农村落后地区引入和推行孟加拉乡村银行模式；2003年全国农信社改革，中央鼓励农信社发放农户小额信用贷款；2008年开始，人民银行和银监会大力鼓励发展村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社。2013年11月，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式提出“发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”。
2015年和2016年的中央一号文件、政府工作报告反复强调发展农村普惠金融。2017年一号文件提出，加快构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，发展农村普惠金融，降低融资成本，全面激活农村金融服务链条。今年的一号文件表示，普惠金融重点要放在乡村。
南都：要发展针对农民和小微企业的“普惠金融”，金融主体的产权改革、市场准入等方面的配套改革也很重要，在你看来，在这方面还可以做哪些工作？
冯兴元：需要发展多层次、多元化的农村金融服务体系。需要政府改变政策，放宽对各类金融机构和组织准入的限制，打破按照行政区来布局农信社系统金融机构和村镇银行的做法，允许这些金融机构在原来所在行政区及其周边行政区开展业务，打破原来一个县一个农信社系统金融机构的做法。
要放宽各种农村金融机构和金融组织的金融产品和金融工具限制。要促进和鼓励农村金融机构分支和服务下沉到村镇。尤其是要鼓励借助互联网金融手段直接把服务推送给农户。促进全国农村设立真正的农村合作金融组织，填补这方面的空白。
鼓励金融机构利用许多专业社会化服务组织提供的信息服务，比如一些小微企业客户信用评估公司的专业化小微企业信用评估报告。现在这方面为金融机构服务的中介组织很多，可以彼此之间形成专业化分工和合作，增加银行信用社的信用贷款，或者让银行信用社回归以信用贷款为基础、以抵押担保这类信用增强手段为辅助的信贷服务本质，改变银行信用社迄今为止主要靠抵押担保质押保证过日子的“当铺”做法。
此外，还需要完善农户和企业征信体系建设，建立和利用全口径的征信指标体系。
南都：近年你曾在一些场合表示互联网金融将改变“普惠金融”的模式，为何这么说？互联网金融能降低这些金融弱势群体获取资金的成本，增强其易得性吗？
冯兴元：2013年以来，移动互联、因特网金融、“互联网+”、“+互联网”、大数据、云服务以及分享经济的理念和实践的发展，打破了在微观层面提供普惠金融服务的路径依赖，颠覆了农村金融服务提供必须依赖机构的传统理念，对正规和准正规金融机构的主导地位提出了挑战，同时也向它们提供了机会。正因为如此，金融机构纷纷设立互联网金融部门，其互联网金融化也在加速。智能手机价格的大幅降低和农村互联网普及率的提高，为通过发展互联网金融来促进农村普惠金融创造了巨大的机会。
在宏观层面，政府支持互联网金融在农村领域的发展，而且将互联网金融定位为微型金融服务。政府的普惠金融发展政策和规划部分起到了“立法”的作用，建立全口径的征信体系目前开始提到政府的议事日程上。像阿里巴巴这样的巨型互联网平台公司作为市场主体，也成为“市场立宪”的参与主体。所谓“市场立宪”是指市场本身的发展带动市场主体对基本规则(即“宪”)的首先发现和适用，其后为政府部门所采纳、调整或者部分取缔。
移动互联的发展也使得中观层面的许多支持性服务和基础设施的提供，甚至微观层面的精准性金融服务已经不成为难题。像阿里集团旗下的蚂蚁金服，以及京东旗下的京东金融，提供了商业信用(基于商品流的融资)、征信、支付、结算、“余额投资”等一系列优质精准金融服务，其背后所依托的是大数据、云计算、商品流、资金流、交易信息流，以及与此相关的交易者信用积累。
来源：南方都市报
作者：南都评论记者 陈建利
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