“十四五”期间，我国普惠金融实现了“量增、面扩、价降、质升”阶段性目标，形成了政策、科技、风控、生态协同的可复制、可持续的发展格局，这对于即将到来的“十五五”期间普惠金融的高质量发展具有重要借鉴意义。为此，本期《理论研究》邀请清华大学五道口金融学院院长助理张伟、北京大学普惠金融与法律监管研究基地副主任顾雷共同探讨“十五五”期间如何稳步推进普惠金融高质量发展新格局。
“十四五”普惠金融的成果为“十五五”高质量发展打下坚实基础
《金融时报》记者：党的二十届四中全会总结概括了“十四五”时期我国发展取得的一系列重大成就，其中就包括在普惠金融领域取得的理论成果、制度成果、实践成果，您能否简要概括一下我国普惠金融取得了哪些重要改革成果？
顾雷：一是进一步完善了普惠金融基础性制度框架。“十四五”期间，我国颁布了3部国家层面的政策性指导文件，通过了3部省级综合性法规、10余项地方实施细则，颁布了6个行业自律公约，覆盖银行业、融资担保业、保险业等多个细分领域，构建起多层次的普惠金融立法体系，为“十五五”时期普惠金融高质量发展打下了坚实的法治基础。
二是我国县乡普惠金融服务覆盖率跃居全球首位，普及率居世界领先地位。“十四五”期间，我国普惠金融服务覆盖面持续扩大，全国银行网点乡镇覆盖率已接近100%，基本实现“乡乡有机构”。普惠金融服务网点密度在全球农村普惠金融中遥遥领先，尤其是数字支付与金融科技渗透率更是成为全球标杆。世界银行《2025年全球普惠金融指数》显示，中国在账户普及率（83%）、应急储蓄能力（60.28%）位列全球前列，农村地区基本消除服务盲区，基本实现“乡乡有网点、村村通服务”，农村金融网点难触达问题基本解决，为全球普惠金融发展贡献了“中国方案”。
三是普惠型小微贷款规模跨越式增长，融资利率稳步下降，小微企业获得感显著增强。“十四五”期间，我国系统性构建了全球最大规模的普惠信贷体系。同时，普惠小微贷款利率持续下降，较“十三五”末下降2个百分点，降至3.48%，累计降幅达160个基点，减轻了中小微企业经营压力，推动了普惠金融服务向“低成本”方向发展。
四是助力脱贫攻坚取得全面胜利，为乡村振兴注入了强大动能。“十四五”期间，普惠金融助力脱贫攻坚取得了全面胜利，累计向脱贫地区发放贷款31.5万亿元，发放脱贫人口小额信贷近4000亿元，支持脱贫户和监测对象900万户次，普惠型涉农贷款年均增速达14.6%，很大程度上改变了贫困乡村面貌，更为“十五五”期间防止发生规模性返贫问题打下了坚实基础。
五是金融监管取得历史性突破，有效维护普惠金融市场秩序。“十四五”期间，金融监管部门会同司法部门在清理整顿违规业务和非法机构过程中取得历史性突破，“校园贷”和“现金贷”基本绝迹，P2P网络借贷业务全部归零，贷款中介的整治工作正在接续展开，有效化解金融风险，体现出社会主义新时代“负责任金融”的深刻内涵。
六是金融消费者权益保护体系进一步完善，建立了普惠金融知识普及的长效机制。“十四五”期间，金融监管机构、银行业、保险业注重对普通人群进行金融知识普及和防范风险能力培养，广泛建立了金融风险信息共享机制，通过官方网站、微信公众号、手机银行应用程序（APP）等渠道，发布非法集资、电信网络诈骗、虚假理财、违规保险销售等风险提示，有效提升公众风险识别能力，全国“金融知识普及月”活动成为标志性品牌，活动累计覆盖全国超15亿人次，累计举办各类宣传活动超过100万场，其中老年人、农民、青少年、新市民等重点群体覆盖率超60%，成为全球规模最大的消费者金融普及教育实践，金融消费者抵御金融风险能力有了明显提升。
《金融时报》记者：回顾“十四五”期间，我国普惠金融取得的诸多跨越式发展成就，主要归功于政策、科技、风控、监管等多重因素的共同推动。您认为哪些因素对未来“十五五”期间普惠金融高质量发展同样具有指导意义？
张伟：第一，坚持党的统一领导的基本原则。“十四五”时期，普惠金融之所以取得了巨大成就，最根本的一条就是确立了党的领导基本原则，坚持有为政府和有效市场的融合推动，为普惠金融发展提供了强大的政治引领，这是做好普惠金融工作的根本保障。为此，“十五五”期间，我们必须坚持党中央集中统一领导，完善党中央重大决策部署落实机制，确保普惠金融能够专注于经济社会发展的重点领域和薄弱环节，服务于国家发展大局。
第二，坚持以人民至上和服务群众为主线的服务理念。“十五五”期间，我们必须深入贯彻“人民至上”理念，将普惠金融出发点和落脚点放在助力解决人民群众痛点难点上，坚持以“群众需求为起点”的发展逻辑，而非简单扩大信贷规模，在产品设计、服务方式、服务周期、投资回报、维权纠偏等方面满足不同人群的多样化金融需求，不仅要“普”及四方，更要“惠”到实处，从“有没有”转向“好不好”的发展节点，让低收入人群、老年人、残障人士、新市民、灵活就业者、偏远地区人群都能享受到普惠金融带来的红利，守住服务大众初心，让普惠成果真正惠及最广大人民群众，增强人民群众的获得感和幸福感。
第三，坚持政策引导与市场化激励并重的业务原则。“十五五”期间，我们必须坚持政策引导与市场化激励并重原则，厘清政府与市场边界，政府定规则、补短板、稳预期，市场强活力、提效率、促创新，实现“有效市场”与“有为政府”和谐统一。比如，秉持“引导而非主导”原则，规范政策边界，推动政策从“直接补贴”向“环境优化”转变，严禁行政摊派任务，尊重金融机构经营自主权，建立政策动态评估机制，开展第三方评估，根据市场反馈及时调整优化，进一步扩大结构性工具使用范围，将考核重点从规模转向首贷/续贷占比、信用贷占比、不良率可控、综合成本稳定方向，构建“贷款贴息+风险补偿+担保费补贴”支持框架，减少过度依赖政策补贴，实现政策引导定方向与市场激励强活力双向奔赴的可持续发展生态。
第四，坚持数字转型与科技赋能齐头并进的工作思路。“十五五”期间，推动大数据技术在普惠金融领域广泛应用，全面提升普惠金融产品和服务的智能化水平，鼓励利用人工智能（AI）模型制定个性化定价策略，降低普惠金融服务成本，打造智能化金融产品，为中小微企业提供全流程、智能化金融服务，解决普惠金融服务信息不对称、风险大、成本高等问题，大幅提升普惠金融服务质效。
第五，坚持筑牢防范普惠金融风险的安全防线。“十五五”期间，加强普惠金融跨周期、跨行业、跨市场风险预警与防控，运用大数据技术，以实时化监测为前提、以数字化为抓手，对普惠金融业务实施全景式、全周期监控，构建起“事前预警—事中控制—事后处置”全链条风险防控体系，筑牢普惠金融安全防线。
政策、市场、社会共同发力有助于构建更为完善的普惠金融服务体系
《金融时报》记者：从战略发展角度，您认为在“十五五”时期重点坚持哪些方针策略才能实现普惠金融可持续的高质量发展？
张伟：根据党的二十届四中全会确立的“十五五”期间总体发展思路，结合国务院提请十四届全国人大常委会第十八次会议审议通过的《关于金融工作情况的报告》以及不久前中央经济工作会议确立的指导精神，在“十五五”期间，构建覆盖更广、效率更高、成本更低的普惠金融服务体系，重点坚持“一个核心、双轮驱动、三维协同”战略。
一个核心战略，就是突出普惠金融对实体经济的服务，将普惠型信贷资源精准配置给中小微企业。
党的二十届四中全会将“强化实体经济金融支持”作为核心任务，对金融行业提出了“精准配置信贷资源”要求。显然，这对于普惠金融也同样适用。“十五五”期间，普惠金融工作重点应该是突出对实体经济的金融支持，拓展对中小微企业、民营企业、个体工商户和“三农”组织的金融覆盖面，强化财政、货币、产业等政策协同联动，提高金融服务实体经济的适配性，运用差别准备金率与普惠小微贷款支持工具，将普惠型信贷资源精准配置给最有发展前景、最具潜力的中小微企业，有序推进重点产业提质升级。
双轮驱动战略，就是促进普惠信贷与普惠保险协同发展，构建覆盖全生命周期的风险保障体系。
在“十五五”期间，明确将中小微企业、个体工商户、民营企业、“三农”组织、重点帮扶人群纳入普惠信贷体系框架，制定差异化的信贷策略，通过差异化产品设计、风险分担机制与数字化赋能，实现广覆盖、易获得的“普”与低成本、可持续的“惠”之间的动态平衡。比如，建立“名单制管理+动态更新”机制，实现服务对象全覆盖，开发适配各主体特点的信贷产品，降低服务成本，构建“政府+银行+担保+保险”四方联动模式，确保商业可持续。既确保普惠金融的“普”与“惠”，又满足不同群体的个性化需求，为实现“十五五”宏伟目标提供强有力的金融支撑。
在“十五五”期间，加强普惠保险体系建设主要包括三个层面工作：一是强化普惠保险监管政策引领，将小微企业（主）、个体工商户、失业人员、新市民等特定群体相关保险纳入普惠保险统计范畴，提升统计数据范围和质量，推动医疗保障、卫生健康、财政、农业农村等部门与保险公司加强信息共享，确保统计数据及时、准确、完整，及时将普惠保险发展情况纳入保险公司监管评价体系；二是引导保险公司强化普惠保险理念，指导大型保险公司在资源配置、考核评价、会计核算、风险管理等方面向普惠保险领域倾斜，充分发挥保险业的经济减震器和社会稳定器作用；三是坚持惠民导向，探索对普惠保险产品的精算回溯，优化费率调整机制，合理确定起付线、提高赔付参数，为小微企业（主）、个体工商户、失业人员、新市民等特定群体提供质优价廉的保险产品，健全理赔业务制度，提高理赔时效性，不断优化普惠保险的理赔服务。
“三维协同”战略，就是政策引导、市场主导、社会参与，打破单一主体局限，形成多方投入、共同参与的协同发展格局。
在政策引导层面：进一步完善普惠金融法规制度、顶层设计与政策框架，比如推动《普惠金融促进法》立法进程，明确各方权责边界，同时建立“1+N”政策体系，配套出台信贷、保险、资本市场等专项政策，形成“政策为社会参与创造良好环境、市场为政策落地提供效率、社会参与为政策和市场补充活力”的三维协同效应，多方推进普惠金融高质量发展。
在市场主导层面：首先开启市场主体的创新活力，激活市场资源配置效率，实现多元化投入格局，比如大型银行发挥“头雁效应”，通过精准定位聚焦细分领域，单列信贷计划，避免同质化竞争，为市场主体提供“不可替代”的金融支持；中小银行坚守支农支小定位，深耕本地市场，发展特色化、定制化服务；非银机构发挥小额贷款、融资担保、融资租赁等“毛细血管”作用，补位银行服务空白，适配“短频急、轻资产、个性化”需求，形成银行与非银机构错位竞争、优势互补的格局。其次，通过规模效应、科技赋能降低运营成本，坚持“保本微利”原则，不以商业化追逐利润为唯一目标，更多融合社会价值与商业利益统一发展形态，既避免公益化补贴不可持续，也杜绝商业化逐利偏离普惠本质，构建“价值引领方向、规模摊薄成本、科技提升效率”的普惠金融健康生态。再次，开放产品与服务创新，依托核心企业信用为上下游小微企业提供融资，推广供应链金融，实现“三流合一”（资金流、信息流、物流），解决中小微企业“融资难、续贷难”问题；创新农村金融产品，扩大农村产权抵（质）押范围，开发信用贷产品，破除农村地区“抵押物缺失、担保难”瓶颈，解决银行“不敢贷、不能贷”问题。这是扭转城乡金融资源配置失衡、实现乡村振兴的关键金融支撑。
在社会参与层面：构建多元共治生态，建设多层次的普惠金融服务网络，比如，在县市级设立普惠金融综合服务中心，统筹各类金融资源；在乡镇地区建立农村普惠金融服务站，提供综合金融服务；在村社布设助农服务网点，打通农村普惠金融“最后一公里”。又比如，组织社会力量协同，激活行业协会、商会、产业联盟“桥梁纽带”作用、政银媒“资源聚合”作用、志愿服务“服务补位”作用，破解传统金融中银行“单打独斗”局限，行业协会解决“信息与增信”，政府解决“政策与机制”，银行解决“资金与产品”，媒体解决“宣传与监督”，志愿者解决“服务与覆盖”，最终形成“信息互通、资源共享、风险共担、服务共建”的良性生态。
以人民需求为导向的务实之举是普惠金融高质量发展的重要体现
《金融时报》记者：在您看来，“十五五”稳步推进普惠金融高质量发展的重点工作应放在哪几个方面？
顾雷：第一项具体工作：加强对战略性新兴产业中小微企业信贷支持力度，提升普惠型信贷服务质效。
首先，重点服务战略性新兴产业，形成覆盖全生命周期的金融服务闭环，加大对生物制造、量子科技、氢能和核聚变、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等专精特新企业的首贷、续贷、信用贷、中长期贷款投放，实现金融资源向战略性新兴产业集群精准下沉，调整贷款利率水平，形成差异化、精细化利率定价模型，让普惠金融活水精准滴灌新能源、新材料、芯片、绿色环保、低空经济等战略性产业集群。
其次，推动政府部门建立跨区域、跨行业的公共数据共享平台，利用公共数据共享平台提供的中小微企业纳税信息、社保缴纳数据、司法仲裁记录，金融机构可以快速评估中小微企业信用，提高贷款审批效率，解决普惠型信贷资源精准匹配实体经济的信息共享问题。
最后，畅通科技型企业直接融资渠道，形成全生命周期和政策支持相结合的金融服务体系，比如主板探索设立“硬科技优先审核通道”，对突破关键核心技术的企业实行“即报即审、审过即发”，缩短审批周期；创业板优化“三创四新”定位，重点支持高成长性科技企业，放宽财务准入标准，提高包容性；北交所构建“基础层—创新层—北交所”递进式上市通道，解决为专精特新企业提供“小额、快速、灵活”的融资通道问题。
第二项具体工作：坚持就业为大的指导思想，金融机构、互金平台对灵活就业人员、新就业形态开展必要的资金支持，确保中小微企业就业形势稳定。
“十五五”期间，普惠金融不仅要关注被传统金融排斥的城镇低收入人群就业，更要关注农村地区弱势群体就业，实施稳岗扩容信贷投放，对灵活就业人员、新就业形态提供“精准滴灌”式信贷服务，重点对快递骑手、钟点工、农民工、下岗人员、新市民、创业大学生、网约车司机、陪诊师、上门厨师、家庭保姆和离校大学生等群体进行跟踪资金帮扶；对中小微企业实施“稳岗扩岗”专项金融支持，通过“岗位扩容+服务提质+技能赋能+权益保障”四维联动发力，打通技能变现通道，不断满足就业岗位对资金需求，实现“就业稳定+金融可持续”的双赢目标。
第三项具体工作：贯彻中央经济工作会议确立的“坚持内需主导，建设强大国内市场”原则，围绕建设消费金融市场深化改革，推进消费金融快速发展。
“十五五”期间，遵循“普惠为体、消费为用、数字为翼、风控为盾”宗旨，建立健全覆盖全人群、全生命周期的消费服务体系，进一步优化消费金融渠道，提供小额、灵活、低成本的消费信贷产品，适度增加消费金融扩容，推动实现人民群众物质消费、服务消费和精神消费都能得到满足。比如，针对就业创业、租房购房、子女教育、医疗健康等消费场景，开发适配收入特点的消费金融方案，激活普通客群消费潜力，加强对商品购物、医疗卫生、社区公共图书馆、大众餐饮、日常生活消费等的金融支持，增加长尾客群、低收入客群、年轻客群的消费金融供给，灵活变通服务方式，提高消费金融服务普惠性，形成“普惠金融—消费能力提升—消费增长—经济循环”良性机制，实现从“金融机构供给导向”向“人民需求导向”的转型。
第四项具体工作：金融机构以“双碳”引领为核心，推动普惠金融与绿色金融深度融合。
“十五五”期间，围绕加快经济社会发展全面绿色转型深化改革，顺应涉农中小微企业、农户、新型农业经营主体绿色转型需求，与绿色、科技、供应链金融深度融合，以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推出兼具绿色与普惠属性的金融产品，运用大数据、卫星遥感技术优化风控与服务流程，以生态价值、碳排放权等为质押物，构建起多层次的绿色中小微贷款体系，解决普惠主体绿色项目的融资难题，实现普惠金融与绿色金融“共享”与“协调”发展。
第五项具体工作：金融机构、互金平台、小贷公司加强对困难群体的关爱帮扶，持续构建多层次、多渠道防贫返贫机制。
“十五五”期间，建立健全“日常排查+数据预警+快速响应”机制，对返贫风险户、脱贫不稳定户、因病因灾因意外事故返贫人群早发现、早干预，及时给予低息、无息或者免担保、免抵押信贷产品，为防贫脆弱主体、易贫人群、受灾返贫人员设计普惠型保险产品，用“银行+保险”综合金融承保方式防贫堵贫，完善常态化防止返贫致贫机制，持续巩固拓展脱贫攻坚成果。
第六项具体工作：加快将人工智能引入普惠金融全域，助力发展普惠金融领域新质生产力。
“十五五”期间，新一轮科技革命和产业变革加速突破，有必要将“人工智能+普惠金融”纳入国家金融科技与普惠金融专项规划。首先要制定AI普惠金融应用路线图，明确技术标准、数据规范、安全底线与监管边界，克服普惠金融部分领域整体效能不高、连续服务不够、数字渗透不强问题，构建AI普惠金融制度环境。
其次，加大对人工智能、大数据和核心算力等基础设施投入，提升AI普惠金融支撑能力，建设好金融算力和大模型结构，布局国家级金融AI算力枢纽，支持金融机构构建“通用大模型+行业小模型”分层架构，开发信贷审批、智能风控、智能投顾等专用模型，降低中小银行机构AI 应用门槛，升级集成AI审贷、大数据风控模块，实现中小微企业“一键画像、秒级授信”目标。
再次，打造“AI普惠e站”线上服务平台，发挥智能化优势、数字化优势、网络化优势，提供“AI信息分析+数字化支付结算”一站式服务，在信贷发放、智能风控、远程开户、线上支付、网络转账方面提供更方便、更快捷和更廉价的AI服务，对AI金融产品实行“事前备案、事中监测、事后评估”的全生命周期管理，让AI成为普惠金融高质量发展的核心引擎，提高普惠金融可得性，为新质生产力培育提供有力支撑。
最后，建立AI金融应用安全评估与备案机制，制定算法偏见、数据泄露、隐私侵犯等风险的防控指南，实时监测金融机构AI模型的运行状态、数据质量、决策结果，识别算法偏见、模型漂移等风险，建立全流程风险预警和监测机制，跟踪小额信贷资金流向，实现“穿透式监管”，守住AI普惠金融安全底线，确保技术向善、普惠为民。
第七项具体工作：金融机构、互金平台需要加大对老年人、残障人士等特殊群体的普惠关爱力度。
“十五五”期间，重点拓展对老年新市民、老年残疾人等特殊群体的覆盖，实施康复护理扩容与提升工程，推行长期护理保险制度，比如对残障人士，推出易操作、低门槛、稳收益的普惠型金融养老产品，简化贷款手续，提供全场景、无障碍服务，改善生活条件或应对突发医疗等情况；对老年人群，利用大数据、客户移动终端、APP等技术提升数字化感应能力，为其远程开户、线上支付、网络支付提供更加简单、方便的金融服务，降低数字鸿沟负面影响，体现普惠金融服务的人文关怀。
金融机构、互金平台加大对养老机构、医养结合机构、安宁疗护机构的金融支持力度，重点加大对老年人提供饮食、起居、清洁、助眠、心理辅导等日常生活照料和专项服务的金融支持，尤其为市县两级床位闲置率高的基层医疗机构转型至康复医院、护理院、医养结合养老机构提供必要的改扩建资金支持，帮助其改善设施设备，扩充专业护理队伍，加强对失能失智群体的帮扶，增强老年人晚年生活的获得感、幸福感、安全感。
第八项具体工作：持续防范化解重点领域金融风险，完善普惠金融风险预警和监测平台。
“十五五”期间，一项重点工作就是运用市场化手段推进农信社、村镇银行清理整顿工作，减少城镇银行、农信社数量和层级，加强集中统一管理，重塑经营机制，运用增资扩股、引进战略投资者、市场退出等多元化手段化解金融风险，严防“爆雷”，推动村镇银行、农信社从规模扩张向质量优先转型，最大限度促进风险持续收敛，最终形成“资本充足、治理完善、内控严密、服务高效”的金融风险防范体系，体现出新时代“负责任金融”的深刻内涵，为农村普惠金融高质量发展提供坚实支撑。
来源：金融时报
作者：姜欣欣
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